Сегмент рынка
Товары
События
М. Дубинин, В. Жуков
Статья опубликована в журнале "Алгоритм безопасности" № 6, 2013
Мы осмелимся усомниться в правильности понимания многими из нас смысла промышленной и пожарной безопасности. Проблема в том, что они определены как нереальные объекты.
Сегодня безопасность ошибочно понимается как виртуальная, техническая, психическая категории во многих отраслях безопасности. Это неправильно, т.к. безопасность - реальный феномен. Не зная, что такое безопасность, мы не знаем, как ее эффективно обеспечить. Не зная как эффективно обеспечить безопасность, не знаем, как эффективно осуществлять надзор. Мы считаем, что в целях государственного управления безопасность должна определяться как управленческая категория.
Данная проблема характерна не только для России, но и для других экономик. Хотим обратить внимание на это российских и иностранных специалистов.
Ключевые слова: пожарная безопасность, промышленная безопасность, обеспечение безопасности, надзор, система управления, производственный контроль, пожарно-профилактическая работа, требования безопасности, опасный производственный объект, объект защиты, понятие, определение.
Различные конференции и семинары по безопасности промышленной, транспортной, пожарной и т.п. часто проводятся своеобразно. Из заявленных тем подобных мероприятий как бы понятна повестка дня - обеспечение безопасности: это характеристика процесса обеспечения безопасности, ее технология; характеристика основного, главного, того, как осуществляются мероприятия по безопасности, как делается дело безопасности. Однако содержание конференций и семинаров фактически посвящается государственному надзору за безопасностью. При этом необоснованно преувеличивается значение контрольной деятельности государства по сравнению со значением технологий обеспечения безопасности: значение штрафов, работы государственных инспекторов, приостановки деятельности. Возникает вопрос: «Почему подменяется «процесс обеспечения» на «контроль за процессом обеспечения»?» И очень смелый вопрос: «А правильно ли мы понимаем смысл безопасности, обеспечения безопасности и надзора за безопасностью?»
Существует мнение, что нет необходимости «копаться» в определениях понятий «безопасность», «обеспечение безопасности». В жизни определениями этих понятий мало пользуются. Считается, что безопасность можно обеспечить и без этого, путем простого выполнения требований безопасности. Но это не так. Определением безопасности не пользуются потому, что законодательство дало фальшивые формулировки. Практикой доказано, что если не понимать что такое безопасность, ее не обеспечишь. Настоящая статья - попытка убедить в этом. Рассмотрим вопрос на примере систем: промышленной и пожарной безопасности.
ЧТО ТАКОЕ ПРОМЫШЛЕННАЯ И ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ?
В соответствии с законом [1] «промышленная безопасность опасных производственных объектов - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий». В законе [2] сказано, что «пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров». Понятие пожарной безопасности (далее ПожБ) для организации дано в законе [3]. В котором сказано, что «пожарная безопасность объекта защиты - это его состояние, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара». Получается, что промышленная безопасность (далее ПромБ) - это «состояние защищенности от аварий». ПожБ страны - это «состояние защищенности от пожаров», ПожБ организации - это «состояние, характеризуемое возможностью». Определив безопасность таким способом, мы относим и ту, и другую к вероятностной, виртуальной, мифической категории, которую ни увидеть, ни измерить, ни охарактеризовать. Кстати сказать, экологическая безопасность определяется так же - «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека» [4]. Еще более загадочно определена ветеринарная безопасность как психическое состояние - «состояние обоснованной уверенности в отсутствии недопустимого риска» [5].
Но дело в том, что настоящие ПромБ и ПожБ существуют в реальном мире. Они реальны. Многие из нас своими глазами их видели. И та, и другая описываются как зримый и очевидный материальный объект. Обе безопасности можно охарактеризовать, планировать, формировать и совершенствовать. Поэтому определение безопасности, как нереального, для целей государственного управления является неправильным. Вероятностное определение безопасности может использоваться в иных целях. Например, в научных. Но не в реальной экономике. На эту тему уже высказывались мнения [б].
Что такое безопасность в реальной жизни?
Мы говорили о том, что многие считают, что незачем «копаться» в определениях понятия безопасности, если безопасность осуществляется путем простого выполнения требований безопасности. В общем, это правильно. Но, если быть точными, то необходимо учесть, что для реализации многочисленных и сложных требований безопасности, выполняемых сотнями и тысячами людей на предприятии, требуется организация этого дела. Без управления трудовым коллективом сотни и тысячи работников не смогут выполнить десятки тысяч требований безопасности. Получается, что безопасность - не результат. Безопасность - это управленческая деятельность получения результата и сам результат.
Еще одно мнение, заключающееся в «техническом» понимании безопасности как состояния технико-технологических систем и средств.
Например, при введении запрета для органов ГПН МЧС РФ проверок вновь возведенных зданий на 3 года, исходили из того, что новое здание не имеет нарушений требований ПожБ, и что там проверять нечего. Имели в виду, что ПожБ содержится только в противопожарных инженерно-технических и противопожарных архитектурно-конструктивных (объемно-планировочных) системах и средствах. Содержится в технических системах, за которыми уже был осуществлен контроль Ростехнадзором. А то, что ПожБ эксплуатируемого здания, кроме перечисленных технических систем, включает и противопожарный режим, и управленческую деятельность руководителей не учитывалось.
В соответствии с законодательством Украины начало работы вновь созданных предприятий и начало использования недвижимости осуществляется на основании декларации соответствия материально-технической базы субъекта хозяйствования требованиям пожарной безопасности. Украинцы также считают, что безопасность - это состояние технических систем. Они считают, что безопасность находится внутри материально-технической базы. Отсюда и вывод: безопасность обеспечивается «материально-технической базой».
То, что ПромБ и ПожБ - техническое состояние технико-технологических систем и средств, по нашему мнению, не совсем так. Потому, что техническое состояние обеспечивается действиями персонала, системой управления. Без их действий техническая безопасность не состоится. Значит, безопасность включает в себя и состояние управленческой деятельности, и техническое состояние. Но поскольку из этих двух составляющих реализующим второе (техническое состояние) является первое (управленческая деятельность), то она и является главным элементом в тандеме. Главным является то, что действует, то, что превращает опасные технические системы в безопасные.
Когда надзор (управляющая система) контролирует безопасность организации, то он воздействует на руководителя организации (управляемую систему). Когда руководитель организации (управляющая система) хочет обеспечить безопасность, то он воздействует на своих подчиненных (управляемую систему), которые должны в деталях осуществлять организационно-технические мероприятия. Получается, что цели безопасности достигаются и становятся реальностью при условии воздействия управляющей системы на управляемую. А это и есть система управления.
Мы пришли к выводу, что безопасность - управленческая деятельность получения результата и сам результат, что поскольку реализующей техническое состояние является управленческая деятельность, то она и является сущностью безопасности, что мероприятия по безопасности осуществляются при условии воздействия управляющей системы на управляемую. А это и есть система управления. Тогда давайте безопасность так и назовем. Предлагается следующее понимание промышленной и пожарной безопасности.
Промышленная безопасность опасного производственного объекта, эксплуатируемого организацией, - это функционирование входящей в систему управления организацией специальной подсистемы, которая организует соблюдение требований промышленной безопасности.
Пожарная безопасность организации - это функционирование входящей в систему управления организацией специальной подсистемы, которая организует предупреждение пожаров и противопожарную защиту рациональными (для имущества - еще и приемлемыми по затратам) организационно-техническими мероприятиями и техническими средствами на объектах организации: зданиях, сооружениях, помещениях, оборудовании, технологических процессах, территории, наружных установках, хранении материалов, транспортных средствах, перевозки и др.
Вывод о том, что безопасность - это система управления, является ключевым в понимании того, как она обеспечивается.
ЧТО ТАКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ?
Понятие «обеспечения промышленной безопасности» Соблюдение требований промышленной безопасности юридическими лицами, организация этой работы их руководителями и должностными лицами -сложная, управленческо-организацион-ная деятельность. И закон [1] для обозначения этой деятельности использует большое количество функций, обязанностей, действий, мероприятий (соблюдать, обеспечивать, организовать, контролировать, осуществлять, иметь и т.д.). А есть ли не разрозненное, а консолидированное наименование этой деятельности? В преамбуле закона [1] используется понятие «обеспечение безопасной эксплуатации опасного производственного объекта». Определение этому понятию не дано, и оно, кроме преамбулы, не используется в тексте закона. Есть ли необходимость в более широком применении этого понятия? И есть ли необходимость в его определении? Необходимость есть. Для краткости понятие «обеспечение безопасной эксплуатации опасного производственного объекта» можно назвать - обеспечение промышленной безопасности (далее ОПромБ). Предлагается следующее понимание ОПромБ организации.
Обеспечение промышленной безопасности организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, - это управленческая деятельность руководителя организации, направленная на организацию выполнения требований промышленной безопасности через систему управления промышленной безопасностью.
В понятие ОПромБ входят институт «производственного контроля» и «система управления промышленной безопасностью».
Производственный контроль
В 1999 году специальным правительственным постановление утверждены «Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» [7]. Но не дано определение: что такое производственный контроль (далее ПК). Лишь сказано, что ПК «осуществляется путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов». Нужно ли определение? Безусловно, что давать определения таким важным инструментам нужно. Потому что угадывание смысла ПК, при масштабности применения этого института, не нормально и приносит много вреда.В отличие от «Правил» [7], которые не дали определения ПК, а именно они должны были дать такое определение, руководящий документ Ростехнадзо-ра - «Положение» [8] в 2000 году дал определение ПК - «это совокупность организационно-технических мер, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, по контролю за соблюдением требований промышленной безопасности». Но это определение неправильное. Потому что, если контроль, то в определении должно быть определено, кто и кого контролирует. А в приведенном определении этого нет. Во-вторых, надо отказаться от «буквального» понимания ПК как контроля за «уже, кем-то» организованной безопасностью. ПК - это и есть организация выполнения требований безопасности.
Предлагается следующее понимание ПК как элемента системы управления промышленной безопасностью.
Производственный контроль организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, - это входящие в состав управленческой деятельности руководителя организации специальные управленческие функции, направленные на организацию работы по выполнению требований промышленной безопасности структурными подразделениями, службами, должностными лицами, специалистами, работниками, физическими лицами и выполняемые назначенными работниками или службами.
Система управления промышленной безопасностью В 2000 году Ростехнадзор определил Систему управления промышленной безопасностью (далее СУПромБ) как «механизм, обеспечивающий непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на промышленную безопасность и включающий комплекс мер правового, организационного, технического, экономического, информационного, образовательного и социального характера, направленных на предупреждение, предотвращение и ликвидацию аварий на опасных производственных объектах» [8].
В 2006 году Ростехнадзор соглашается с тем, что СУПромБ - это «совокупность персонала, документации, процедур, критериев и ресурсов, посредством которой осуществляется непрерывный процесс воздействия на промышленную безопасность, направленный на предупреждение, предотвращение и ликвидацию аварий, несчастных случаев и инцидентов на опасных производственных объектах» [9].
И в 2013 году законом [1] СУПромБ определена как «комплекс взаимосвязанных организационных и технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, в целях предупреждения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, локализации и ликвидации последствий таких аварий».
Действующее ныне определение системы с точки зрения теории управления неправильное. Если «система управления», то в определении должно быть указано: что такое управление, кто, кем и чем управляет.
Сформулировав определение СУПромБ как «комплекс мероприятий, осуществляемых организацией...» и сформулировав определение «производственного контроля», как «проведение организацией комплекса мероприятий.», Ростехнадзор заключает, что это одно и то же. Хотя это разные инструменты. Противоречие приводит к непониманию ни того, ни другого и к непониманию их взаимодействия. Как видно, на протяжении небольшого периода времени Ростехнадзор меняет представление о СУПромБ. И меняет в худшую сторону. Практические работники не понимают, в чем разница этих двух институтов - «что есть что», не понимают - «что во что входит и что из чего выходит».
21 мая 2013 года в Москве на Всероссийской научно-практической конференции «Обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов на современном этапе» было высказано мнение, что производственный контроль на предприятиях работает неэффективно, а чаще всего - формально [10]. Вот мнение практического специалиста, организация которого с марта 2003 года провела более 500 аналитических работ по эффективности контроля и управления: «Требования о ПК не конкретны, логически не связаны, часто несут декларативный характер. «Система управления промышленной безопасностью» и «производственный контроль» -это подмена понятий вследствие несовершенства нормативной и правовой документации» [11]. Минэкономразвития РФ высказывает точку зрения многих экс-плуатантов ОПО. По их мнению, разработанная Ростехнадзором модель системы управления промышленной безопасностью «не включает никаких новаций по сравнению с существующей сегодня на ОПО системой производственного контроля» [12].
Из-за неверного определения понятий и ПК, и СУПромБ загадочность этих институтов для практических работников сохраняется. И напоминает написание сочинения, когда тема не соответствует содержанию. Поэтому работа и жизнь это одно, а разрабатываемые предприятиями по рекомендациям Ростехнадзора «Положения» о ПК и СУПромБ - что-то другое, не имеющее практического значения. Документы о ПК и СУПромБ составляются для того, «чтобы были». Они - как висящие на стенке, пожелтевшие «социалистические обязательства» для проверяющих. Требуется переосмысление определений понятия СУПромБ.
Предлагается следующее понимание элементов процесса обеспечения безопасности: «управления промышленной безопасностью» и «системы управления промышленной безопасностью».
Управление промышленной безопасностью организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, - это организация выполнения требований промышленной безопасности по установленной системой управления промышленной безопасностью технологии (технология обеспечения промышленной безопасности).
Система управления промышленной безопасностью организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, - это входящая в систему управления организацией функциональная подсистема, включающая руководителей и органы управления, которые организовывают работы по выполнению требований промышленной безопасности структурными подразделениями, службами, должностными лицами, специалистами, работниками и физическими лицами.
Понятие «обеспечения пожарной безопасности» В отличие от ПромБ, в законодательстве о ПожБ понятие «обеспечение пожарной безопасности» применяется много раз. Но понять, что такое ОПожБ, нельзя, т.к. нет определения. Определить это понятие необходимо, потому что содержание ОПожБ слишком широкое. Сюда входят действия юридических и должностных лиц и функции технических средств и систем пожарной безопасности, и тушение пожаров подразделениями пожарной охраны и др. Было бы целесообразным за понятием ОПожБ организации закрепить только организационно-управленческую деятельность руководителя и персонала. Предлагается следующее понимание ОПожБ организации.
Обеспечение пожарной безопасности организации - это управленческая деятельность руководителя организации, направленная на организацию выполнения требований пожарной безопасности через систему управления пожарной безопасностью.
В системе ПромБ не совсем точные определения ПК и СУПромБ применяются как инструменты. Но в системе ПожБ подобных инструментов нет. Для системы ПожБ необходимо выработать определения понятий: СУПожБ и ПК (в практике работы пожарной охраны это называется пожарно-профилактической работой) и ввести в законодательство.
Предлагается следующее понимание элементов процесса обеспечения:
Управление пожарной безопасностью организации - это организация выполнения требований пожарной безопасности по установленной системой управления пожарной безопасностью технологии (технология обеспечения пожарной безопасности).
Система управления пожарной безопасностью организации - входящая в систему управления организацией функциональная подсистема, включающая руководителей и органы управления, которые организовывают работы по выполнению требований пожарной безопасности структурными подразделениями, службами, должностными лицами, специалистами, работниками и физическими лицами.
Пожарно-профилактическая работа в организации - это входящие в состав управленческой деятельности руководителя организации специальные управленческие функции, направленные на организацию работы по выполнению требований пожарной безопасности структурными подразделениями, службами, должностными лицами, специалистами, работниками, физическими лицами и выполняемые руководителем или назначенными работниками, или службами.
Будем знать, что такое обеспечение безопасности, будем знать, как обеспечивать безопасность и будем знать, что такое надзор за безопасностью.
ЧТО ТАКОЕ НАДЗОР?
В соответствии с законом [1] «промышленный надзор... это деятельность органов власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований промышленной безопасности посредством проверок указанных лиц, принятия мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений. при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности».
И далее этот закон устанавливает: «предметом проверки... является соблюдение юридическим лицом обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов».
В соответствии с законом [2] «пожарный надзор. деятельность органов власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами обязательных требований пожарной безопасности посредством проверок деятельности организаций и проверок состояния объектов защиты, принятия мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений».
Из приведенных определений мы видим, что проверка «соблюдения юридическими лицами» и проверка «деятельности организаций» означает проверку деятельности руководителя юридического лица по организации им соблюдения подчиненными работниками требований безопасности. Поэтому законодатель обязывает надзорные органы контролировать деятельность руководителя, с задачей заставить руководителя и его подчиненных самим выявлять все нарушения требований безопасности. Почему происходит все ровно наоборот? В системе ПожБ руководитель и его подчиненные не выявляют, а инспектор выявляет нарушения. В системе ПромБ эксплуатанты ОПО мало выявляют, а инспектор выявляет много нарушений [10]. Для того, чтобы дать оценку деятельности руководителя, инспектор должен проверить: соответствие ОПО требованиям промышленной безопасности, и объекта противопожарной защиты требованиям пожарной безопасности. Проверка «технического» состояния - это оценка соответствия (экспертная работа). Она является вспомогательной функцией по отношению к задаче: «дать оценку деятельности руководителя». Однако на практике мы видим, что вспомогательная работа гипертрофирована до степени «выявить все нарушения». Начальник Управления по надзору за объектами нефтегазового комплекса Ростехнадзора С.А. Жулина на конференции по промышленной безопасности в Москве в мае 2013 года сообщила, что если инспектор технадзора в среднем выявляет за год 154 нарушения, то сотрудник производственного контроля юридического лица -лишь 2 [10]. Как это объясняется?
Первое объяснение. Из трех задач: предупреждение, выявление и пресечение, основополагающей является задача «выявление». Из данной трактовки органы надзора делают неверный вывод: «Основная задача надзора - выявление всех имеющихся на момент проверки нарушений». И этот принцип закрепляют в руководящих ведомственных надзорных документах. В практической работе придерживаются того же принципа. Второе объяснение. В определениях понятия «надзор» установили, что надзор -это принятие мер по пресечению нарушений. И оба надзора идут по пути привлечения к ответственности большого числа «иных», кроме руководителя, должностных лиц. Нарушение требований безопасности «иными должностными лицами» должно рассматриваться надзорными органами, в первую очередь, как правонарушение дисциплинарной юрисдикции. И требовать от руководителя привлекать к ответственности своих подчиненных.
Таким образом, надзор - это не выявление государственным инспектором всех имеющихся нарушений на момент проверки. Надзор не экспертиза, не оценка соответствия. Надзор - это не штрафы всем, кто попадется под руку государственному инспектору. И в этом смысле надзор не подмена руководителя предприятия государственным инспектором. Надзор - это контроль за управленческой деятельностью руководителя: как он организовал соблюдение подчиненными работниками требований безопасности. Задача надзора - заставить руководителя привлекать виновных работников к ответственности.
Задачи надзорных проверок в законодательстве изложены некорректно. И по этой причине Ростехнадзор и Госпожнад-зор идут по пути, который дает меньший эффект, чем он мог бы быть. Надзор налагает штрафы на руководителя не за нарушения конкретных требований промышленной и пожарной безопасности, а за то, что не работает СУПромБ и СУпожБ, не работает ПК. Должна сложиться иная ситуация, которая приведет к большему эффекту обеспечения безопасности. В стране все начнут понимать и привыкать, что надо самим выявлять нарушения. А сейчас все исходят из того, что это обязанность инспектора.
Предлагается следующее понимание надзорных проверок промышленной и пожарной безопасности в организациях. Задачей проверок организации при государственном промышленном надзоре является контроль управленческой деятельности руководителя организации по обеспечению им промышленной безопасности.
Задачей проверок организации при государственном пожарном надзоре является контроль управленческой деятельности руководителя организации по обеспечению им пожарной безопасности.
ВЫВОД
Почему в работе надзорных органов имеется некоторое отставание в «управленческих» вопросах? Да потому, что нет достаточного понимания, что безопасность реализуется в системе управления организацией, в технологии корпоративного управления. И чтобы исправить такое положение, необходимы следующие мероприятия.
Во-первых, управленческая деятельность в организации и в отрасли экономики по обеспечению промышленной и пожарной безопасности должна быть отдельно выделенным, самостоятельным объектом технического регулирования.
Во-вторых, формировать нормы технического регулирования управленческой деятельности должны специалисты соответствующего профиля - управленцы. А кто сегодня готовит «управленческие» требования промышленной и пожарной безопасности для управленческой деятельности? Те же специалисты, что пишут технические требования безопасности, - технические специалисты: механики, электрики, строители, химики, математики, горные инженеры, энергетики, инженеры пожарной безопасности и т.п.
И в-третьих, должно быть самостоятельное научное направление по исследованию управленческой деятельности, обеспечивающей промышленную и пожарную безопасность.
ЛИТЕРАТУРА:
Поделиться:
О проекте / Контакты / Политика конфиденциальности и защиты информации
Techportal.ru в соц. сетях
Журнал Технологии Защиты
Накладные электромагнитные замки Smartec ST-ELxx0ML для внутренней установки
Видеосервер Synology DS218+
Считыватели Mifare Parsec PR-Pxx