ПОЧЕМУ НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА ПОЖАРНОГО РИСКА НЕ «ИДЕТ»?

М. Дубинин
президент Ассоциации «Национальный союз организаций
в области обеспечения пожарной безопасности»

В.Жуков
начальник отдела Ассоциации «Национальный союз организаций
в области обеспечения пожарной безопасности»

Статья опубликована в журнале "Алгоритм безопасности" №4, 2013

Введенный Постановлением «Независимой оценки пожарного риска» (НОР) и применение его в соответствии с приказом МЧС России от 28 июня 2012 г. № 375 для освобождения предприятий и организаций от проверок органами ГПН на длительный срок формулируют:

• доверие государством частнику контролировать противопожарное состояние объектов экономики и социальной сферы; 
• новый принцип обеспечения пожарной безопасности страны;  
• уменьшение масштабов избыточного государственного регулирования. В результате:  
• многие организации начали жизнь без государственных проверок;  
• появились такие экспертные услуги, с выводами которых считается государство;  
• органы ГПН учатся работать в рамках доверия к объектам экономики;  
• и вообще появилась надежда, что многое изменится.

Однако цифры таковы: 566 аккредитованных экспертных организаций, 1505 экспертов за 5 лет существования этого института выдали «на гора» 2326 оценок НОР. Скажем прямо, результат не ахти. Поэтому важно назвать некоторые причины медленного развития НОР. Четыре года показали:

1. С одной стороны, существует много способов избежать проверок или тянуть с их проведением. С другой стороны, инспектору говорят: «Не надо проверять состояние этого объекта. Там есть заключение НОР». А инспектор ищет пути проверить и находит лазеечки. Потому что, как утверждают сами инспекторы, у них критерий работы: «Не перевод объектов в систему НОР, а штраф».

Получается, что если я могу избегать или оттягивать проверки, то незачем покупать НОР. Зачем покупать НОР, если инспектор все равно придет. Т.е. идея, заложенная в основу проекта, - «чтобы инспектор не приходил, надо купить НОР», не дала ожидаемого эффекта. И имеет ограниченный спрос только у небольшого количества организаций. Отсюда наша задача - модернизируя НОР, готовить модель НОР-2 с иной идеологией, с идеологией «пусть инспектор приходит».

2. Независимая оценка пожарного риска - это доведение объекта защиты до идеального состояния дорогостоящими мерами. Однако большинство российских организаций не могут себе позволить ни идеального состояния, ни дорогостоящих мер. И нам нужна модель НОР-2, использующая технологии работы с недорогими и эффективными мерами. Техническое решение этой проблемы уже разработано.

3. Организации и предприятия нуждаются не только в доведении пожарной безопасности (ПБ) до высокого уровня. Но и в сохранении этого уровня на длительный период. А существующая модель НОР не предусматривает таких механизмов. Что снижает ее востребованность. Нам нужна модель т.н. постоянно действующей НОР.

Но главная причина непопулярности независимой оценки пожарного риска не в ее содержании. А в том, что НОР уже осуществляется в каждой организации органами ГПН. О чем идет речь? В соответствии с руководящими документами МЧС РФ инспектор при проверке организации должен выявить все имеющиеся нарушения требований ПБ.

Так вот, выявление всех нарушений это и есть экспертиза, это и есть аудит безопасности, это и есть НОР. Перед НОР и перед проверкой ГПН стоит одна и та же задача.

Один инспектор рассказывает: «...проверил больничный комплекс, готовлю акт из 400 пунктов.». 400 нарушений - это одни и те же нарушения, но только в разных помещениях, в разных зданиях. Инспектор показывает заместителю главврача по АХЧ: «Здесь проводка неисправна, и здесь проводка не в порядке, и в этом помещении». Но это не надзор, это тыканье носом в то, что они и без инспектора видят каждый день. Это не надзор, а экспертиза.

Вот и получается: зачем покупать заключение НОР с перечнем нарушений требований ПБ, если инспектор бесплатно выдаст предписание с перечнем нарушений требований ПБ. Вот почему мы говорим, что НОР уже осуществляется в каждой организации. Вот почему мы говорим: «Потребность есть, а спрос на НОР незначительный».

Тогда как должно быть? Первое, что должен сделать инспектор, придя в организацию, спросить у руководителя: «Сколько вы (либо выделенное должностное лицо) выявили нарушений требований ПБ? И покажите план их устранения». И только затем пойти и посмотреть на объект защиты. Но не с целью выявления всех имеющихся нарушений, а с целью убедиться: выявляют они их или нет. Инспектор должен разобраться, занимается ли руководитель ПБ без напоминаний государства? Органы Государственного пожарного надзора (ГПН) должны сказать бизнес-сообществу: «Сами без нас планируйте проверки противопожарного состояния, выявляйте допущенные нарушения. Вне зависимости придем мы для контроля или не придем. Это ваша обязанность, а не наша».

Представленная нами позиция соответствует действующему законодательству и точному пониманию, что такое «государственный пожарный надзор». Поднимите определение функции «государственного пожарного надзора» в ФЗ-69, и вы увидите, что надзор осуществляется посредством проверок деятельности организаций. Т.е. закон устанавливает, что предметом проверок является управленческо-распорядительная деятельность руководителей организации. И вы увидите, что закон не требует выявлять все имеющиеся нарушения. Т.е. надзор - это контроль за планированием «недопущений» и контроль за устранением нарушений требований ПБ. А то, что мы видим, это продолжение того, что происходило предыдущие 85 лет.

Несколько слов о качестве работ по «выявлению всех имеющихся...». Общеизвестно, инспектор выявляет до 20 % «видимых» капитального характера нарушений требований ПБ. А есть режимные нарушения, для него «невидимые», которые происходят, когда инспектора нет. Еще «невидимые» потому, что скрываются организациями. Чтобы выявить «все нарушения» инспектору на объекте надо находиться очень долго. А ему отводится время не на экспертизу (находиться очень долго), а на надзор (быстро проверил), учитывая, что на предприятии одних только параметров ПБ 1200, а нарушений требований ПБ может быть тысячи и миллионы. Из этих 1200 параметров инспектор видит не более 200. Получается, что задача «выявления всех нарушений.», которую себе поставили органы ГПН, - бег в тупик. Поэтому предписание - это случайный набор нарушений: «что глаза увидели», «что голова вспомнила». В предписаниях пишут одно, а страна горит от другого. Получается, что «экспертиза - выявление всех нарушений» не качественная экспертиза, мнимая экспертиза, суррогат.

Из материалов уголовного дела: «Инспекторам органов ГПН вменяется в вину ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, в результате чего в «Хромой лошади» не были выявлены многочисленные нарушения требований пожарной безопасности. Инспектор не запросил и не изучил техническую документацию, не выяснил законность проведенной реконструкции, в том числе закладки оконных проемов».

«...по словам исполнительного директора клуба Светланы Ефремовой, проверка, которую проводил пожарный инспектор Росляков, длилась 15 минут, и замечания от него были незначительными».

В научно-реставрационном центре имени И.Э. Грабаря в Москве пожар произошел 15.07.10 из-за того, что на крыше проводились ремонтные работы, рабочие пользовались паяльной лампой. Алексей Владимиров, являясь директором 25 лет, не получал ничего, кроме благодарностей, званий и орденов, пережил одиннадцать министров культуры. Значит ситуация следующая. В этой организации отлично работала ее общая система управления. Все 25 лет нарушения требований ПБ за директора выявлял инспектор органов ГПН. Но когда он бывал с проверкой, в это время огневые работы не проводились. И, разумеется, «глаза инспектора их не видели». Поэтому инспектор ни разу не потребовал от директора: «Что для производства огневых работ вы должны до их проведения подготовиться так то, и так то». И как следствие - директор не знал, что такое проблема «огневые работы». Из чего следует, что в этом пожаре не директор виноват, а органы ГПН, которые за 25 лет не потребовали разработать меры безопасности огневых работ на случай их проведения. Виноваты органы ГПН и в том, что за 25 лет не потребовали сформировать в этой организации систему управления ПБ и включить ее в общую «хорошо работающую» систему управления организацией.

ТАК ЧТО ЖЕ ПОЛУЧАЕТСЯ?

Под маской, под обликом «функции государственный пожарный надзор» у нас фактически осуществляется мнимая экспертиза. В результате - государственный пожарный надзор это и не надзор, и не экспертиза. Поэтому органы ГПН как «собака на сене» не дают развиваться настоящей, рыночной экспертизе и НОР в том числе. Сами не делают дело, и рынок экспертных услуг не меняют.

Силовое навязывание некачественной, на скорую руку проведенной экспертизы-суррогата, это нарушение прав организаций и предприятий. Ведь бизнес в состоянии самостоятельно организовать для себя качественную экспертизу.

Нарушены права тысяч экспертных организаций, которые не могут организовать экспертный бизнес. И нарушены права десятков тысяч экспертов пожарной безопасности, которые не могут найти применение своим профессиональным знаниям.

Нарушены права инспекторов. Коль скоро инспектора заставляют быть экспертом, то и ответственность он несет как эксперт. Хотя служебных возможностей быть экспертом у него нет. Отсюда обвинительное заключение: «не все имеющиеся нарушения вы, инспектор, выявили.», т.е. проявили халатность. И часто без вины виноватые инспекторы за пожары предстают перед судом.

ВТОРОЕ ВАЖНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО РАЗВИТИЮ РЫНКА ЭКСПЕРТНЫХ УСЛУГ

Нормативными актами установлено, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Это означает, что руководитель должен создать условия, при которых соответствующие работники выполняют соответствующие требования ПБ. Такие условия называются «система управления». Системно-управленческий подход используется всеми, везде и давно. Почему мы напоминаем общеизвестные вещи? Да потому, что ПБ, на уровне организации, никогда не осуществлялась и не осуществляется системно.

Причина в том, что состояние правового и технического регулирования управленческой деятельности по обеспечению ПБ в организации (т.е. установление функций для организаций и обязанностей для должностных лиц) находится на очень низком профессиональном уровне.

Вот примеры, за что, по мнению органов ГПН, руководитель несет ответственность:

• обеспечить наличие табличек с номером телефона;  
• обеспечить наличие исправных электрических фонарей;  
• обеспечить своевременную очистку от горючих отходов, мусора и тары;  
• осуществить проверку и ремонт печей и котельных;  
• обеспечить проведение очистки дымоходов и печей от сажи;  
• обеспечить исправность клапанов мусоропроводов.

Проблема еще в том, что вопросы правового и технического регулирования управленческой деятельности по обеспечению ПБ в организации не изучаются научными учреждениями МЧС. Поэтому нет соответствующих специалистов.

ЧТО МЫ ПРЕДЛАГАЕМ?

Учитывая, что алгоритмы профилактической работы «разбросаны» в различных документах и не согласуются между собой, и учитывая, что предприятия и организации нуждаются в современном методологическом материале для стандартизации этих процессов, возникает задача - в одном документе собрать все, что находится в разных источниках, и изложить требования современным управленческим языком.

Мы предлагаем установить, как обязательное требование ПБ, - типовой стандарт «Система управления пожарной безопасностью в организации». Главное в стандартизации - расшифровка обязанностей руководителя.

ПОЧЕМУ ЭТО ВАЖНО?

Привожу последние показания на суде главного фигуранта дела «Хромая лошадь» Анатолия Зака: «.не знал о правилах пожарной безопасности, не знал о фейерверке. Если бы знал, никогда бы не допустил этого. Я. заставил бы пиротехника взять маленький автомобильный огнетушитель, который мог бы спасти положение.».

«Не знал о правилах пожарной безопасности». Отечественный 60-летний опыт объектовой пожарной профилактики говорит о том, что (и мы предлагаем это в стандарте) либо руководитель обязан знать требования и правила пожарной безопасности, либо он должен назначить (или арендовать) специалиста, «знающего правила».

Далее подсудимый говорит. «Не знал о фейерверке». Отечественный 60-летний опыт объектовой пожарной профилактики говорит о том, что (и мы предлагаем это в стандарте) либо руководитель обязан планировать и лично проверять состояние ПБ, либо он должен назначить (или арендовать) специалиста, который будет «планировать и проверять». И готовить для руководителя проекты управленческих решений.

Какое отношение это имеет к развитию рынка экспертных услуг?

Дело в том, что когда противопожарные обязанности руководителя будут выделены из других функций «отдельной строкой», как самостоятельный и обязательный вид управленческих работ, тогда у руководителя появится возможность свои обязанности передавать экспертным организациям, появится передаваемая функция.

А в настоящее время обязанность руководителя - «обязанность соблюдать требования ПБ» - передать невозможно.

Переведя «обязанность соблюдать требования ПБ» на управленческий язык (готовить управленческие документы, проводить проверку противопожарного состояния, планировать работу по обеспечению ПБ), руководитель сможет передавать эти функции подчиненным работникам или на аутсорсинг. Благодаря этому договоров на оказание соответствующих услуг будет заключаться гораздо большее количество. И рынок экспертных услуг будет развиваться.

Несколько слов о специалистах ПБ в организациях.

Сегодня на объектах нашей страны работает большое количество штатных специалистов ПБ. Действующим законодательством их статус (их правовое положение) не установлены. Отсутствие такого статуса превращает пожарно-профилактические службы и соответствующих работников в «партизан», т.е. не имеющих правового фундамента. Я не хочу сказать, что в тех организациях, где есть эти службы и специалисты, о них нет ни Положений, ни обязанностей специалистов. Разумеется, есть. Но в разных организациях все по-разному. Разные полномочия, разные функции, разная ответственность, разные цели, разные критерии оценки.

Поэтому мы и говорим об общероссийском стандарте, в котором эти вопросы будут отражены правильно, современно и единообразно.

Никакой рынок экспертных услуг, в том числе рынок НОР, не будет развиваться успешно без такого стандарта.

Еще раз напомним. Для развития рынка экспертных услуг главное, что бы органы ГПН отказались от экспертных работ по выявлению миллионов и миллиардов нарушений требований ПБ. Органы ГПН должны формировать в каждой организации такую систему, при которой их специалисты сами и с помощью экспертных организаций разрабатывают и осуществляют противопожарные мероприятия.

Если организации сами будут разрабатывать противопожарные мероприятия, то это и для них будет лучше, чем бесплатное и некачественное заключение государства. Такие мероприятия будут рациональными и приемлемыми по стоимости.

И тогда около 3 млн объектов надзора для органов ГПН превратятся в 3 млн клиентов рынка экспертных услуг.