Эксперты настаивают на доработке законопроекта о реформировании контрольно-надзорной деятельности

Минэкономразвития России в конце июля 2019 года направило бизнес-объединениям и экспертам законопроект «Об обязательных требованиях», рассмотрев который, представители бизнес-сообщества отмечают необходимость его доработки. Документ посвящен материально-правовому регулированию контроля и надзора за бизнесом и является одним из двух законопроектов о так называемой «регуляторной гильотине». 

Масштабная реформа, предусматривающая отмену с 2021 года всех требований к предпринимателям, которые к этому моменту не были пересмотрены и актуализированы. НСОПБ направил заключение на законопроект о реформировании контрольнонадзорной деятельности в адрес Минэкономразвития России. В нем говорится, что законопроект содержит положения, которые в определенных условиях могут стать препятствием для развития бизнеса. 

В частности, в новой редакции этого документа зафиксировано, что лицензирование и иные разрешительные режимы могут устанавливаться только в отношении высоких социально опасных рисков. И в то же время здесь нет определения, какие риски считать высокими, а какие, скажем, средними. Решение этого вопроса фактически отдается на усмотрение чиновников, что противоречит самой идее закона. 

Так же много вопросов вызвало требование законопроекта об установлении обязательных требований подзаконными актами, если их закрепление в законе нецелесообразно. Однако, кто и в каких случаях будет определять эту целесообразность, тоже непонятно. НСОПБ в своем заключении обращает внимание и на взаимоисключающие требования. Так, документом предусмотрена периодическая актуализация обязательных требований – не реже, чем один раз в пять лет. Но не определено, кто будет проводить их оценку. Кроме того, в другой статье законопроекта прописано, что положения, установившие обязательные требования, подлежат отмене и пересмотру лишь в случае недостижения целей регулирования. Предлагаем ознакомиться с полным текстом заключения НСОПБ. 

Законопроектом не определен перечень документов, не являющихся нормативными правовыми актами, в которых могут устанавливаться обязательные требования, а также порядок их обсуждения и принятия. Частью 1 статьи 12 законопроекта установлено, что оценка соблюдения обязательных требований осуществляется: 

1. при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 
2. при привлечении к юридической ответственности; 
3. при оказании государственных и муниципальных услуг. 

Вместе с тем, привлечение к ответственности является следствием государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в связи с чем не может являться одним из обстоятельств, при которых проводится оценка соблюдения обязательных требований. Одновременно, термин «юридическая ответственность» действующим законодательством не определен, определение термина в законопроекте также отсутствует. 

Частью 2 статьи 17 законопроекта предусмотрено, что сроки вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должны определяться исходя из сроков, необходимых гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в связи с устанавливаемыми обязательными требованиями. Вместе с тем, не ясен порядок определения сроков, необходимых гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в связи с устанавливаемыми обязательными требованиями. 

Частью 8 статьи 15 законопроекта устанавливаются требования о соразмерности обязательных требований по своему содержанию и количеству вреду (ущербу), который может быть причинен охраняемым законом ценностям. Вместе с тем, не ясен порядок определения соразмерности обязательного требования вреду, который может быть причинен жизни или здоровью людей. По мнению НСОПБ, обязательные требования должны основываться на определении уровня риска возможного возникновения ущерба (вреда) охраняемым законом ценностям. 

Частью 4 статьи 16 законопроекта допускается установление обязательных требований в нормативных правовых актах, не являющихся законами, когда установление таких требований в законе нецелесообразно. Критерии определения такой нецелесообразности законопроектом не установлены. По мнению НСОПБ установление обязательных требований в нормативных правовых актах, не являющихся законами, возможно в случаях, когда установление требований в таких нормативных правовых актах прямо предусмотрено в законах. 

Частью 1 статьи 33 законопроекта предусмотрено, что в целях доведения до граждан и организаций информации о способах соблюдения обязательных требований органы и организации, осуществляющие государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, выпускают руководства по соблюдению обязательных требований, носящие рекомендательный характер, в порядке, предусмотренном федеральным законом, регулирующим отношения, связанные с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля. По мнению НСОПБ, когда норма понятна и ясна, не требуются руководства по ее исполнению. Наличие таких руководств позволит трактовать норму по усмотрению органов и организаций, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль и существенно расширить изначальные обязательные требования или метод их исполнения, т.к. публичное обсуждение таких руководств не предусмотрено. 

Одновременно, в соответствии с частью 3 статьи 31 законопроекта официальные разъяснения обязательных требований дают органы, их установившие, и органы, которым право на официальное разъяснение предоставлено законодательством Российской Федерации. Если иное не установлено федеральным законом, правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять официальное разъяснение обязательных требований, установленных конкретным федеральным законом. Таким образом, имеется неясность с органом, предоставляющим официальные разъяснения по обязательному требованию, т.к. согласно тексту законопроекта это могут быть и орган, его установивший, и орган, уполномоченный законом, а если орган не определен федеральным законом, то орган, установивший обязательное требование и орган, определенный правительством Российской Федерации. По мнению НСОПБ в целях исключения конфликта интересов, предоставление официальных разъяснений обязательных требований должно осуществляться органами прокураторы, осуществляющими надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в т.ч. органами государственной власти. 

В подпункте а) части 1 статьи 36 законопроекта слова «не являющимися» заменить на «не являющихся». В подпункте в) части 1 статьи 36 законопроекта словосочетание «вступившими в силу 1 января 2021 г.» заменить на «вступившими в силу до 1 января 2021 г.». 

Таким образом, законопроект содержит множество противоречий и требует доработки с обязательным привлечением к диалогу общественных организаций и профильных общественных объединений. НСОПБ готов оказать необходимую методическую помощь, а также принять участие в совещаниях и рабочих группах по пере - работке текста законопроекта.